《中山市生活垃圾分類管理辦法》 起草說明

《中山市生活垃圾分類管理辦法》

起草說明

根據中山市人民政府辦公室《關于印發中山市人民政府2020年立法工作計劃的通知》（中府辦〔2019〕48號），《中山市生活垃圾分類管理辦法》（以下簡稱《辦法》）為2020年我市政府規章立法項目，市城管和執法局為牽頭單位。為做好《辦法》的起草工作，在《辦法》的起草過程中，我局貫徹開門立法、公眾參與、實事求是的指導思想，多次進行系統內部、市內相關鎮區、部門和外地立法調研，結合本市實際，借鑒其他城市的相關先進立法經驗，同時征求各部門、各鎮區、人大代表意見，在充分聽取各方面意見的基礎上，經過多次修改完善，形成了《辦法》（草案送審稿）。現就有關問題說明如下：

一、制定《辦法》的背景

隨著我市城市化進程的進一步加快，城市生活垃圾的增長量也與日俱增，給我市生態環境帶來巨大的壓力。城市生活垃圾處理是城市管理和環境保護的重要內容，是社會文明程度的重要標志，關系人民群眾的切身利益。黨的十九大提出：加強固體廢棄物和垃圾處置。提高污染排放標準，強化排污者責任，健全環保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度。構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。2019年4月住建部發布《住房和城鄉建設部等部門關于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知（建城〔2019〕56 號）》，其中工作目標要求：地級城市實現公共機構生活垃圾分類全覆蓋，至少有1個街道基本建成生活垃圾分類示范片區。到2022 年，各地級城市至少有1個區實現生活垃圾分類全覆蓋，其他各區至少有1個街道基本建成生活垃圾分類示范片區。到2025 年，全國地級及以上城市基本建成生活垃圾分類處理系統。因此，2020年4月中共中山市委辦公室、中山市人民政府辦公室印發《中山市生活垃圾分類實施方案》的通知也提出：加快推進我市生活垃圾分類工作，強化頂層設計，推進生活垃圾分類管理法規規章制定工作。

二、制定《辦法》的必要性

對生活垃圾進行科學合理分類，并進行相應的分類投放、收集、運輸、處理，進行源頭減量，是控制污染、保護環境的重要措施，也是城市管理的重要內容。為引領和推動此項工作，國家、省、市各個層面都加快了立法步伐，許多有立法權的地方已經進行了地方立法，因此以地方立法方式推進生活垃圾分類成為大勢所趨。我市近年來制定了政策性文件《關于印發中山市推進生活垃圾強制分類實施辦法的通知》（中府辦函〔2017〕275號）、《關于印發<中山市生活垃圾分類實施方案>的通知》（中山辦字〔2020〕14號），試點推進垃圾分類工作，取得了良好的效果。但由于政策性文件層級低、穩定性不夠，有必要將其相關成熟的做法和經驗上升到地方立法加以確認。同時，我市不同程度存在著各類垃圾混雜、生活垃圾不分類、生活垃圾的投放、收集、運輸、處理等各個環節不規范、生活垃圾處理相關設施建設不足等影響環境衛生的行為。為防范、減少乃至杜絕上述影響我市環境與衛生的行為，需要我市相關部門發揮其相應的管理職能，依法對生活垃圾各環節影響城市環境與衛生的行為進行管理和處理。由于國家層面法律、法規的規定有待進一步細化，《廣東省城鄉生活垃圾處理條例》又根據新的形勢需要正在修訂完善，這也促使我市急需制定符合我市實際的生活垃圾分類管理的法律文件，進而為相關工作提供具體明確、可操作性強的法律依據和相關標準。為加強我市城市環境與衛生管理，創造清潔、優美的城市工作及生活環境，很有必要建立一套科學合理、可操作性強，符合現代城市管理要求并結合中山市實際情況的地方政府規章。因此，《辦法》的制定勢在必行。

三、所要解決的主要問題

（一）適用范圍不明。根據城市發展的需要，本市的鎮區城市化進程將不斷加快，規劃布局中的城區范圍將不斷擴大，城鄉結合部也不斷地向外推移。為了滿足這種鄉鎮城市化動態發展的實際需要，依法對本市所有區域的生活垃圾分類工作進行統一管理，《辦法》需要結合本市實際明確適用范圍。

（二）生活垃圾分類標準有待進一步明晰。生活垃圾分類標準是一個隨科技發展、社會進步而不斷發展變化的問題。各地分類標準不一，適用借鑒困難。長期以來，我市一直在探索研究中。科學合理地對生活垃圾進行合理分類，是做好生活垃圾分類管理及其相關工作的前提。《辦法》試圖解決好此問題。

（三）部門責權有待依法明確。城管和執法、生態環境、住建、商務、發展和改革、農業農村等部門責權不清晰，分工不明確，未形成合力，存在著職權交叉、相互扯皮的情況。《辦法》為解決這一棘手問題，對各相關政府職能部門的職責以地方政府規章的形式進行明確分工。

（四）規劃建設與設施管理不到位。要做好生活垃圾分類工作，必要的經費投入、設施設置、設施管養等都非常重要。《辦法》的相關規定，力求解決好這一問題。

（五）生活垃圾分類投放、收集、運輸、處理的相關要求和責任人及其主體責任不明確。在垃圾分類的投放、收集、運輸、處理等各個環節，必須明確相關要求，對責任人及其主體責任作出明確界定，才能使生活垃圾分類工作層層落到實處，讓相關規定具有可操作性。《辦法》根據近年來實際工作取得的經驗，在原有的生活垃圾分類實施方案確定的相關制度的基礎上加以補充完善，在《辦法》中正式確定了生活垃圾分類指引、管理責任人及其職責，規定了生活垃圾的分類收集要求、運輸要求和分類收集、運輸的企業責任，以及生活垃圾的分類處理要求和分類處理企業的責任。

（六）法律責任未明確，處罰標準不明晰。原有的政策性文件《中山市生活垃圾分類實施方案》，試點推進垃圾分類工作，成效顯著，但由于其規范屬性，不能設置處罰責任，從而導致在實際工作中，對違反與生活垃圾分類有關的危害環境衛生管理的行為的法律責任不明確，處罰標準不明晰，執法部門在執法過程中困難重重。《辦法》結合相關上位法的最新規定，對違反本辦法應當承擔的法律責任做出了明確規定。法律責任部分是相關部門進行行政管理與執法處罰的重要依據，對于存在違法行為的單位及個人，首先應當依據相關法律、法規等上位法的規定進行處罰。《辦法》參考了相關上位法律、法規的規定，結合《立法法》及其他法律法規關于地方規章設置法律責任的權限規定，對違反生活垃圾分類管理行為的法律責任及處罰標準做了明確規定，便于執法部門的實際操作與執行。

四、制定《辦法》的主要參考依據

（一）《中華人民共和國環境保護法》；

（二）《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》；

（三）《中華人民共和國循環經濟促進法》；

（四）《廣東省城鄉生活垃圾處理條例》；

（五）《再生資源回收管理辦法》；

（六）《廣東省城市生活垃圾分類指引（試行）》。

五、《辦法》的主要亮點

（一）明確分類標準

生活垃圾分類是推進生活垃圾減量化、資源化、無害化的基礎，有效、清晰、便于施行的生活垃圾分類標準有利于市民自覺、科學的參與垃圾分類工作。結合上位法律、法規和相關文件，參考各地市的實際經驗與立法例，擬定我市城市管理生活垃圾分為可回收物、廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾四大類。同時要求和綜合執法部門要制定生活垃圾分類指引，便于指導生活垃圾分類投放工作，順利推進改變市民生活習慣，引導市民全面積極參與。

（二）明確生活垃圾配套設施建設

《辦法》第二章規劃、建設與設施管理中，規定了生活垃圾分類設施的規劃建設、設施設置和管養責任單位主體。依據《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法(2020修訂)》第十八條，將生活垃圾分類設施作為需要配套建設的固體廢物污染環境防治設施之一，納入“三同時”制度，并將其費用納入建設工程投資概算。

（三）明確管理責任人

《辦法》第十五條規定了生活垃圾分類投放管理責任人制度。規定了實行物業管理的區域，物業服務企業為管理責任人。對未實行物業管理的區域，管理責任人按不同區域性質作了具體規定。同時規定了因管理責任人不清或者有爭議的，由產權人負責。無法確定產權人的區域，由所在地鎮人民政府（街道辦事處）確定管理責任人。由此，通過一系列具體分類，科學、有序地對生活垃圾分類投放管理責任人加以確定，明確規范與靈活調整相結合，更有利于實踐中確定管理責任人。

六、《辦法》的主要內容

《辦法（草案）》施行分章編排，共設七章四十三條，分別是總則，規劃、建設與設施管理，分類投放，分類收集、運輸與處理，監督管理與促進措施，法律責任，附則。主要內容有以下幾個方面：

（一）總則（第一條至第九條，共9條）。明確了制定目的和依據、適用范圍、管理原則、生活垃圾分類標準、部門職責分工等。

（二）規劃、建設與設施管理（第十條至第十四條，共5條）。對生活垃圾分類及其設施的規劃建設、政府經費落實責任、設施設置責任單位、設施管養責任主體等進行了明確規定。

（三）分類投放（第十五條至第十七條，共3條）。主要規定了管理責任人制度及其職責要求、生活垃圾分類投放要求等。

（四）分類收集、運輸與處理（第十八條至第二十五條，共6條）。主要規定了生活垃圾的分類收集、運輸要求和分類收集、運輸的企業責任，以及生活垃圾的分類處理要求和分類處理企業的責任。

（五）監督管理與促進措施（第二十六條至第三十五條，共10條）。主要規定了生活垃圾分類的監督管理要求與促進措施。

（六）法律責任（第三十六條至第四十三條，共8條）。主要規定了違反本辦法生活垃圾分類管理義務的法律責任。

（七）附則（第四十四條，共1條）。明確《辦法》的施行日期。

中山市城市管理和綜合執法局

                     2020年5月29日