《銅陵市餐廚垃圾管理辦法》的政策解讀

一、制定背景

垃圾問題是百姓關心、社會關切、媒體關注的重大民生問題，隨著經濟社會發展和人民生活水平的日益提高，餐廚垃圾在城市生活垃圾中所占的比重越來越大。我市于2018年9月施行了《銅陵市生活垃圾分類管理辦法》，但在現實中餐廚垃圾法制運行情況仍不容樂觀，由于餐廚垃圾本身的特殊性，導致不僅在日常核心的收集運輸環節易有違法行為出現，其后續處置環節更易衍生出相當多的違法現象，亟待另行通過立法的方式予以明確和解決。

2019年我市市轄區城市建成區生活垃圾日均產生量約為370噸/日，餐廚垃圾產生量約90噸/日。生活垃圾、餐廚垃圾產生量比例約為4:1。目前，我市已登記餐飲企業3241家（不含樅陽縣），經比對調查，實際正常營業并產生餐廚垃圾的餐飲企業約2100家，已簽訂餐廚垃圾收運協議1895家，收運率為90%，并已將184家黨政機關等公共機構，6家大型商業綜合體納入收運體系，日均收運餐廚垃圾約80噸，采用厭氧發酵處理工藝進行處置。

伴隨著我市餐廚垃圾資源化利用和無害化處理項目一期日處理能力100噸工程的建成運行，硬件設施的逐步到位和收處工作的有序推進，越來越多的管理問題逐漸暴露出來：

一是管理制度不健全，日常管理機制、執法聯動機制、誠信管理機制、信息共享機制、提前告知機制、投訴舉報機制等均未建立，目前實際工作中僅依靠市級城管執法部門的執法力量，無法滿足我市餐廚垃圾管理工作的需要?？h區屬地管理責任、部門管理職責尚未真正落實。

二是對餐廚垃圾產生單位的違法行為法律責任警示效果不足，存在餐廚垃圾和其他生活垃圾混合投放和收集現象嚴重，隨意處置餐廚垃圾的情況較多，對收運管理過程中出現的餐廚垃圾產生單位不交或少交餐廚垃圾、不按規定單獨存放餐廚垃圾，沒有明確的處罰依據，無法實施有效約束。

三是餐廚垃圾收集設施的清潔、復位職責劃分問題存在較大爭議，單位或個人擅自收運餐廚垃圾的情況時有發生；餐廚垃圾產生單位隨意處置餐廚垃圾的情況較多；單位或個人將餐廚垃圾交給無特許經營資質的單位和個人收運或處置的行為時有發生；將未經無害化處理的餐廚垃圾作為畜禽飼料的情況也時有發生。

因此，市政府在多方調研的基礎上將餐廚垃圾立法作為2019年度政府規章審議項目。我市作為全國第五批餐廚垃圾資源化利用和無害化處理試點城市，更應走在前列，亟需根據我市的城鎮布局、人口分布和消費格局等特點，進一步明確了餐廚垃圾產生單位和收集、運輸、處置服務單位的義務和法律責任，對于從源頭上管好餐廚垃圾，明確落實餐廚垃圾收運體系，科學規劃餐廚垃圾管理處置體系，建設完善各相關配套措施，切實解決百姓舌尖上的安全問題，助力生活垃圾分類工作皆具有重要的指導意義。

二、起草過程

本《辦法》主要依據了《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《安徽省城市市容和環境衛生管理條例》、《安徽省實施〈中華人民共和國固體廢物污染環境防治法〉辦法》、《安徽省食品安全條例》等法律、法規，參考了《國務院辦公廳關于加強地溝油整治和餐廚垃圾管理的意見》（國辦發〔2010〕36號）、《國務院辦公廳關于進一步加強“地溝油”治理工作的意見》（國辦發〔2017〕30號）、《安徽省人民政府辦公廳關于加強地溝油整治和餐廚垃圾管理工作的實施意見》（皖政辦〔2010〕69號）、《安徽省人民政府辦公廳關于進一步加強“地溝油”治理工作的實施意見》（皖政辦秘〔2017〕195號）等政策規定,另外借鑒了合肥市、浙江省衢州市、寧波市等地的立法經驗。

三、工作目標

建立完善覆蓋全市的餐廚垃圾收運、處理體系和管理網絡系統，按照“宣傳教育、完善制度、突出重點、嚴格執法”的原則，整體推進，分步實施，通力協作，廣泛參與，積極、有序地推進我市餐廚垃圾集中收集和資源化利用進程，實現餐廚垃圾收集、運輸、處置各環節的緊密銜接和高效運轉，確保餐廚垃圾得到集中無害化處理和資源化利用，防范“泔水”喂豬和廢棄食用油脂進入食物鏈，保證食品衛生安全。

四、主要內容

本《辦法》共二十條，主要內容包括：適用范圍、餐廚垃圾概念、管理原則、政府及部門職責、服務許可管理、鼓勵倡導規定、餐廚垃圾產生單位和收運單位義務、餐廚垃圾處置單位應遵守的規定、禁止性規定；同時明確了監督考評、聯合執法、告知督促、應急處理、誠信管理等機制，內容基本涵蓋了餐廚垃圾管理的各個方面，明確了市、縣（區）和有關管理部門的職責，突出了屬地管理、統一收運、集中處置的管理原則，對餐廚垃圾的產生、收集、運輸、處置行為做了原則規定，對行政主管部門提出了具體要求，有較強的針對性、實用性和可操作性。

（一）適用范圍。結合當前實際，本《辦法》的適用范圍為本市城市化管理區域內，《辦法》第二條：本辦法適用于本市城市化管理區域內餐廚垃圾的產生、收集、運輸、處置及其監督管理活動。（注解）城市化管理區域是指城市、鎮的建成區，建成區以外的經濟開發區、產業園區、旅游景區、風景名勝區，以及市、縣人民政府確定實行城市化管理的其他區域。

（二）餐廚垃圾概念的界定?！掇k法》第二條界定了餐廚垃圾的概念：本辦法所稱餐廚垃圾，是指相關企業和公共機構（以下簡稱餐廚垃圾產生單位）在食品加工、飲食服務、單位供餐等活動中，產生的食物殘渣、食品加工廢料和廢棄食用油脂等。前款所稱廢棄食用油脂是指不可再食用的動植物油脂和各類油水混合物，包括煎炸過食品不能再食用的油脂、餐廚垃圾中的油脂和油水混合物以及經油水分離器、隔油池等分離處置后產生的油脂等。

（三）餐廚垃圾管理原則。《辦法》第四條提出了餐廚垃圾的管理，實行屬地管理、社會參與、統一收運、集中處置的方式，遵循減量化、資源化、無害化的原則。

（四）政府及部門餐廚垃圾管理職責?！掇k法》第五條、第六條明確了政府及部門在餐廚垃圾管理中的職責，第五條：（政府職責）市和縣、區人民政府應當加強對餐廚垃圾管理工作的統籌領導和組織協調，推行餐廚垃圾收集、運輸和處置一體化運營。第六條：（主管部門職責）市市容環境衛生行政主管部門負責全市餐廚垃圾產生、收集、運輸、處置的監督管理工作。縣、區市容環境衛生行政主管部門具體負責本轄區內餐廚垃圾的日常監管，負責依法查處違反本辦法的行為。（其他部門職責）市場監管、生態環境、農業農村、公安、商務、財政、自然資源和規劃、住房和城鄉建設、衛生健康、教體、文旅等部門按照自身職責，依法做好餐廚垃圾管理的相關工作。

（五）餐廚垃圾的服務許可管理。《辦法》第七條規定：從事餐廚垃圾經營性收集、運輸、處置業務的單位，應當按照國家有關規定取得城市生活垃圾經營性收集、運輸、處置服務許可證。（注解）此項行政許可是國務院保留的行政審批（許可）項目，市、縣市容環境衛生行政主管部門通過招投標、特許經營等方式確定的餐廚垃圾的收集、運輸、處置單位，需向市、縣市容環境衛生行政主管部門申請獲得服務許可。

（六）鼓勵倡導性規定?！掇k法》第八條規定：餐飲服務等相關行業協會應當發揮行業自律作用，規范餐廚垃圾管理的行業行為，鼓勵將依法投放、統一交付餐廚垃圾的要求納入行業自律規范和行業管理內容?！掇k法》第九條規定：倡導通過生活垃圾分類投放、凈菜上市、改進食品加工工藝、文明用餐等方式，減少餐廚垃圾的產生量。鼓勵和支持餐廚垃圾處置技術研究、開發和應用，促進餐廚垃圾的無害化處置和資源化利用。鼓勵單位和個人在農業生產、造林綠化、交通運輸等活動中使用餐廚垃圾資源化產品。

（七）餐廚垃圾產生和收運單位義務?！掇k法》規定了餐廚垃圾產生和收集、運輸單位應當履行的義務，《辦法》第十條對餐廚垃圾產生單位應當履行的義務進行了細化（共6項）：1、按照規定單獨收集、分類存放、密閉儲存餐廚垃圾，不得混入其他生活垃圾；2、餐廚垃圾應當投入收集、運輸單位提供的專用收集設施及指定地點，并保持專用收集設施整潔完好和周邊環境衛生；3、向符合本辦法第七條規定的餐廚垃圾收集、運輸單位及時交付餐廚垃圾；4、建立餐廚垃圾產生臺賬，真實、完整記錄餐廚垃圾的產生時間、種類、數量、去向等情況；5、設置油水分離器或者隔油池等污染防治設施的，應當符合環境保護的要求并保證其正常使用；6、按照市政府確定的收費標準繳納城市生活垃圾處理費。《辦法》第十一條對餐廚垃圾收集、運輸單位應當履行的義務進行了細化（共7項）：1、提供的餐廚垃圾專用收集設施標識統一、標準規范；2、建立餐廚垃圾收集、運輸臺賬，真實、完整記錄餐廚垃圾的收運時間、種類、數量、去向等情況，并每月向市和縣、區市容環境衛生行政主管部門報送數據和報表；3、按照環境衛生作業標準、規范和收運服務協議約定，及時收運餐廚垃圾，并運送到市、縣市容環境衛生行政主管部門指定的處置場所；4、用于收集、運輸餐廚垃圾的車輛，應當保持密閉和整潔，噴涂統一的標識標志，按照要求安裝行駛及裝卸記錄儀，并與本級數字化城管信息系統連接；5、在餐廚垃圾收集過程中應當文明作業，作業完成后及時復位收集設施，清理作業場地；6、在運輸過程中不得沿途丟棄、遺撒餐廚垃圾；7、不得擅自停業、歇業，確需停業、歇業的，按照國家有關規定進行報告，經同意后方可停業、歇業。

（八）餐廚垃圾處置單位應遵守的規定。《辦法》第十二條明確了餐廚垃圾處置單位應當遵守以下6項規定：1、按照國家有關規定和技術標準，處置餐廚垃圾；2、按照規定的時間和要求接收餐廚垃圾，不得擅自接收本辦法適用范圍以外的餐廚垃圾；3、按照要求和相關安全技術規程，配備餐廚垃圾處置設備、設施，保證處置設備、設施安全運行；4、建立餐廚垃圾處置臺賬，真實、完整記錄餐廚垃圾的處置時間、種類、數量、去向等情況，并每月向市和縣、區市容環境衛生行政主管部門報送數據和報表；5、按照規定進行環境檢測，對處置設施、設備的性能和環保指標進行檢測、評價；廢水、廢氣、廢渣等的排放應符合生態環境保護要求；6、不得擅自停業、歇業，確需停業、歇業的，按照國家有關規定進行報告，經同意后方可停業、歇業。

（九）禁止性規定?！掇k法》第十三條對餐廚垃圾產生、收集、運輸、處置過程中作出了6項禁止性規定：1、擅自從事餐廚垃圾經營性收集、運輸和處置活動；2、 將餐廚垃圾交由不符合本辦法第七條規定的單位收集、運輸或者處置；3、 將餐廚垃圾及其加工物作為原料生產、加工食品；4、使用未經無害化處理的餐廚垃圾作為飼喂畜禽；5、隨意傾倒、潑灑或者堆放餐廚垃圾；6、法律、法規、規章規定的其他禁止行為。

（十）明確了監督考評、聯合執法、告知督促、應急處理、誠信管理等機制?！掇k法》第十四條明確了監督考核機制：市市容環境衛生行政主管部門應當建立健全餐廚垃圾監督管理制度，建立信息平臺和共享機制。餐廚垃圾管理工作應列入各級政府城市管理和食品安全績效考核、單位評比的內容，對作出顯著成績的單位和個人予以表彰和鼓勵。《辦法》第十五條明確了聯合執法機制：市和縣、區市容環境衛生行政主管部門應當加強對餐廚垃圾產生、收集、運輸、處置活動的監督檢查，會同相關部門建立餐廚垃圾管理聯動工作機制，依法組織有關部門開展餐廚垃圾聯合執法，依法查處餐廚垃圾的違法行為?！掇k法》第十六條明確了告知督促機制：市場監督管理部門在辦理食品經營許可證等相關手續時，應當告知餐廚垃圾產生單位將餐廚垃圾單獨投放、交由取得符合本辦法第七條規定的餐廚垃圾收集、運輸單位統一收運，并在日常監管中進行督促?！掇k法》第十七條明確了應急處理機制：市和縣、區市容環境衛生行政主管部門應當會同有關部門制定餐廚垃圾管理應急預案，建立餐廚垃圾應急處理系統，確保緊急或者特殊情況下餐廚垃圾的正常收運和處置。餐廚垃圾收集、運輸、處置單位應當制定餐廚垃圾污染、設備故障等突發事件應急方案，并報送市和縣、區市容環境衛生行政主管部門?！掇k法》第十八條明確了誠信管理機制：市和縣、區市容環境衛生行政主管部門應當建立餐廚垃圾產生、收集、運輸、處置單位信息檔案，建立餐廚垃圾信息管理平臺，記錄日常監督檢查結果、違法行為查處等情況，依法將餐廚垃圾管理情況納入誠信體系建設。

（十一）法律責任規定?！掇k法》第十九條強調了處罰規定：違反本辦法規定的行為，法律、法規已有處罰規定的，從其規定。（注解）依據《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《安徽省城市市容和環境衛生管理條例》、《城市生活垃圾管理辦法》這些上位法，對違反本辦法規定的行為，分別作出相應的處罰。如，餐廚垃圾產生單位違反本辦法第十條第一項至三項規定隨意傾倒、拋撒或者堆放餐廚垃圾的，由市容環境衛生行政主管部門責令限期改正；逾期未改正的，對單位處五千元以上五萬元以下的罰款，對個人處以二百元以下罰款。未經批準從事餐廚垃圾收集、運輸或者處置活動的單位，由市容環境衛生行政主管部門責令停止違法行為，并處以3萬元的罰款等。

五、創新舉措

（一）明確總體設置，突出立法原則

在《辦法》的體例設置上，不追求“大而全”，因已有《銅陵市生活垃圾分類管理辦法》對我市生活垃圾分類工作做出整體的、系統性規定，結合餐廚垃圾管理工作實際，本《辦法》以規范行為方式和管理措施為主，將部分內容重復的條文予以了歸并，使條文顯得更加精練、嚴謹、合理。

（二）堅持問題導向，敢于破解難題

堅持問題導向是制定《辦法》的基本原則之一。通過明確餐廚垃圾概念、餐廚垃圾管理的基本原則、部門職責以及部門協同配合工作機制，解決餐廚垃圾管理工作職責不清問題。按照“誰產生、誰負費”的原則，將餐廚垃圾處置收費納入城市生活垃圾處理費征收，明確餐廚垃圾產生單位應履行的餐廚垃圾污染治理的法定義務，解決餐廚垃圾處理義務不明的問題。明確從事餐廚垃圾收集、運輸、處置單位的資質條件，嚴格餐廚垃圾收集、運輸、處置單位準入，明確餐廚垃圾收集、運輸、處置行業標準規范，解決餐廚垃圾收集、運輸、處置不規范問題。明確餐廚垃圾管理監督檢查職責，建立健全餐廚垃圾聯合執法機制，探索建立提前告知機制，推進完善應急處置機制，科學設置誠信監督機制，解決餐廚垃圾監督管理問題。

（三）堅持合法合規，兼顧合理可行

在《辦法》的制定上，既堅持了合法性、又兼顧了合理性。在條款設置方面，增加鼓勵性條款，鼓勵和支持餐廚垃圾處置技術研究、開發和應用，促進餐廚垃圾無害化處置和資源化利用。在行業自律方面，加強餐飲服務相關行業協會管理。在源頭宣傳方面，市場監督管理部門在核發食品經營許可證時，告知餐飲企業應遵守的餐廚垃圾管理規定。在查處手段方面，加強聯合執法，堅持嚴管重罰的高壓態勢。在法律責任部分，遵從“上位法已有處罰規定的，從其規定”的立法原則，比如隨意傾倒、拋灑、堆放餐廚垃圾的；未經批準從事餐廚垃圾收集、運輸或者處置活動的；從事餐廚垃圾收集、運輸和處置單位未經批準擅自停業、歇業等行為的法律責任，未予以再次累述。

（四）（強調一下）餐廚垃圾非法處置的危害

用餐廚垃圾喂養畜禽，通過食物鏈，餐廚垃圾中致病菌等有害物質轉移到人體，容易危害人體健康。產生危害原因:由于餐廚垃圾不僅包括食物殘余，同時也包括食品加工廢料，帶有大量化學、農藥、病原微生物等殘留物，餐廚垃圾在喂養畜禽時又未經過嚴格的消毒、殺菌，致使有害物質直接轉移到畜禽體內，人再食用這類畜禽時極易感染病菌，導致交叉感染，造成人畜共患疾病，進而對人民身體健康造成危害。

廢棄食用油脂被非法加工后，又被重新混入食用油脂進入市民日常生活，其產生的危害十分嚴重:一是廢棄食用油脂中混有大量的污水、垃圾、洗滌劑，經非法加工根本無法去除細菌和有害化學成分；二是廢棄食用油脂經過多次反復油炸、烹炒后，含有大量的致癌物質，如苯并能、黃曲霉素等，其中廢油脂中所含的黃曲霉素，毒性是砒霜的100倍，長期食用會導致慢性中毒，容易患上肝癌、胃癌、腸癌等疾病。

六、下一步工作計劃

餐廚垃圾管理是我市城市管理工作的重要組成部分，為保證餐廚垃圾收集、運輸、處置工作穩步開展，擬分三個階段進行。

（一）前期宣傳階段（2020年2月20日-3月31日）

采取上門宣傳、設置宣傳點發放宣傳資料、新聞媒體報道、召開餐飲業行業協會專題會等形式，廣泛宣傳餐廚垃圾處置的重要意義和目的要求。一是在餐飲業集中的主要路段懸掛宣傳條幅，集中宣傳《銅陵市餐廚垃圾管理辦法》。二是印發宣傳資料，將《銅陵市餐廚垃圾管理辦法》的主要內容印制成宣傳資料，向市民免費發放，形成全社會共同參與餐廚垃圾管理的良好局面。同時要按照餐飲企業數量及分布情況，下發“致餐飲企業的一封信”，通過宣傳教育，使餐飲單位明確餐廚垃圾第一責任人的責任和義務，自覺履行餐廚垃圾監管的責任。三是錄制音響宣傳資料，在餐廚垃圾收集專用車輛上反復播放，便于餐飲單位傾倒餐廚垃圾。四是利用媒體進行本規章的宣傳。廣泛借助網絡、電視、報紙等媒體進行《銅陵市餐廚垃圾管理辦法》的宣傳，通過召開新聞發布會、開辦專欄等形式對《銅陵市餐廚垃圾管理辦法》進行全方位解讀，組織執法人員到餐廚垃圾產生企業、單位和門店等進行上門宣傳，使餐廚垃圾管理法規做到家喻戶曉，人人皆知。

（二）全面執行階段（2020年4月1日-10月31日）

市餐廚垃圾管理辦公室和區餐廚垃圾執法隊伍要依法開展一定規模的執法活動，采取教育勸導和處罰相結合的執法方法，先教育勸導和限期整改，對拒不整改的再行處罰。先調查摸底，尤其要對影響較大的地溝油黑窩點、擅自處置餐廚垃圾等違法行為排摸清楚，將案件資料上報局執法督察科，一同協調市場監管、公安、農業農村等相關部門進行聯合執法，進行嚴厲打擊。本著“先易后難、先大后小”的原則，采取“從點到面”的方式開展，協調重點查處擅自處置餐廚垃圾行為和利用餐廚垃圾加工食用油脂行為，對餐飲企業拒絕提供餐廚垃圾的行為進行查處，對餐廚垃圾收集容器沿街擺放進行規范。對餐廚垃圾收集、處置企業進行監督管理，規范其作業行為，對餐廚垃圾處置企業進行監督管理，對所加工的產品銷售進行監督，防止油脂回流餐桌，切實保障廣大市民的食品安全。樅陽縣要結合實際，認真做好《銅陵市餐廚垃圾管理辦法》的宣傳活動。

（三）總結提高階段（2020年11月1日-12月31日）

在總結前期運行經驗的基礎上，對《銅陵市餐廚垃圾管理辦法》執行過程中存在問題進行總結，及時向市司法局和有關部門進行反饋，在貫徹執行的過程中不斷改進管理和執法水平，最終實現餐廚垃圾管理和執法的全覆蓋，達到資源化利用和無害化處理的目的。

來源：銅陵市人民政府網